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[40]他们承认农地保护目标有宪法正当性，但认为禁止农地入市、国家垄断一级土地市场给农村集体和农民的土地财产权造成过度侵害，有违比例原则，所以违宪。

制宪是确保民主同一性的过程，[24]制宪过程是人民的理性和经验选择。这些来自外部的视角充分说明实现宪法效力，不仅依赖司法中心主义的评价、校正和制裁（追究违宪责任）行为，也要发现宪法对民主的控制。

真实的民主必须要落实到现实之中、制度之中，形成具体的规则和制度结构，它们发挥功效又会形成不同的民主模式，影响政治秩序乃至政治统一体的成败。[28][美]汉密尔顿等，《联邦党人文集》，程如逢等译，商务印书馆1980年版，第3页。作为民主神的圣经的宪法，要确保其地位，就必须要回到其内容之上——宪法究竟是如何实现民主的。政治宪法学更新了宪法学的研究范围。[34]这种主张认为个体主义相对于整体主义，强调整体是由相互联系的个体组成，只有分解并分析个体性质及其相互联系才能认识整体。

这种思路表明宪法对民主的全面作用以及它在民主机制下所具有的发展空间，前者是本文所欲论证的宪法工程的视域，后者则是美国宪法学界经常所采用的政治宪法（political constitution）的视角，或者说是一种更为宽泛的发展宪法的方式。它要力图克服传统规范主义的上述宿命……在理论上首先确认权利规范在整个宪法规范中的价值核心地位，其次进而追求宪法规范向‘规范宪法的升华。[37]陈公雨：《地方立法十三讲》，中国法制出版社2015年版，第23页。

一是政策工具指向政府事权而非立法事权，属性上并不契合。[52]陈福寿：《探析中国地方政府的对外事务》，载《行政与法》2003年第12期，第27页。理论上，通常越重要的事项影响范围越大，但反之却不必然成立。功能分担的适用既可修正公共产品层次标准的僵化缺陷，亦可解决地方特色在省、市间的定级难题。

直接聚焦《立法法》中地方性事务内涵的研究成果很少，[7]难以匹配该议题在理论和实践中的重要性。[72]刘剑文等：《中央与地方财政分权法律问题研究》，人民出版社2009年版，第55页。

又如，广西人大常委会于2015年5月通过的《广西壮族自治区巴马盘阳河流域生态环境保护条例》（以下简称《条例》）虽为省级地方性法规，但巴马盘阳河位于河池市境内，且无论是《条例》本身还是《广西壮族自治区人民政府关于巴马盘阳河流域生态环境保护总体规划（2016—2030年）的批复》（桂政函〔2019〕57号），均将具体保护责任赋予河池市，《条例》本身也以河池市政府为起草单位。[42]动态调整机制不完善。目前，各级政府事权的纵向配置已取得阶段性成果，可据此在一定程度上辅助判断同级立法权的纵向配置方案。实践中，地方政府职能往往直接源自三定方案，[45]有学者甚至将三定方案与宪法组织法、单行法规及其他规范性文件并列为划定一级地方政府及其职能部门的三大依据[46]。

四、地方性事务的判断标准体系地方性事务的内涵须在规范划定的基础上，通过建构科学的标准体系并动态适用方能最终澄清，主要包括静态标准自身的修正和多元静态标准的动态体系化两个方面。如，且不论权力清单存在三单一网四单一网甚至五单一网的地域差异，[44]各地甚至连权力清单与责任清单是否合一都做法迥异，这直接影响地方性事务向地方性法规转化过程中的责任条款设置，以及责任清单的设置与《立法法》关于各级立法责任设置权限的匹配衔接。《党政机关公文处理工作条例》第8条规定，决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

地方特色标准还面临其他困境。只有综合运用法律规范的立、改、释多元手段，方能打出彻底破解地方性事务内涵密码的组合拳，最终实现对宏观央地关系新时代发展的整体促进。

[51]前注[4]，中国社会科学院语言研究所词典编辑室编书，第1335页。鉴于标准的抽象化必然导致精准性流失、各地的具体实践纷繁复杂、地方权力机关是否采用地方性法规创制规则具有不确定性等因素，有必要引入相关政策工具开展专门的辅助校验。

墓葬保护、口岸服务、水源保护是全国各省市都可能有的事务，但是高句丽墓葬、引滦水源地就具有特定性，由地理位置形成的行政区域归属都属于典型的地方事务。传统研究进路多为单一的静态标准，利用央地财政事权配置、政府职权划分或权力清单、三定方案等相关政策工具界定地方性事务，面临法治色彩淡薄、立法与行政事权混淆、标准的科学性和针对性不足、单一标准的固有缺陷难以规避等困境。需说明的是，本文选择规范分析进路是由现阶段相关研究的基础、背景、目标等复杂因素共同决定的，绝不意味着对另两种进路的轻忽。央地财政事权划分顶层设计、权力清单、三定方案等政策工具面临样本众多且分散、规范性和权威性不足、改革实践动态发展等困境。1.中央—地方维度的纵向型地方性围绕这一类型，目前存在四种观点。2.地方—地方维度的横向型地方性这一类型是指此一地方与彼一地方相比较而存在的地方性[32]，即《立法法》官方释义所说的具有地方特色。

[40]不同地方权力清单的内容差异问题，参见夏德峰：《地方政府权力清单制度的实施现状及改进空间》，载《中州学刊》2016年第7期，第17页。对此，可从性质、范围、禁区、比较等不同视角予以综合廓清。

不过，仅通过不抵触直接界定地方性事务困境重重。至于央地财政事权与支出责任划分改革，虽具备全局要素，但直接操作性偏弱，难与权力清单和三定方案同日而语。

[20]前注[5]，乔晓阳主编书，第249-250页。如，它们聚焦权力纵向配置的重点是财政事权和支出责任划分，既不同于《宪法》中的职权，亦有别于《公共文化服务保障法》《长江保护法》《军人地位和权益保障法》等法律中的事权。

[75]习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第10页。第二，科学运用重要程度、影响范围和地方特色，勾勒地方性的基本轮廓。关于样本的选择，可在地方性法规制定权、地方人大职权、地方政府职权及地方政府规章制定权等诸相关要素排列组合的基础上综合确定。[11]参见叶必丰：《论地方事务》，载《行政法学研究》2018年第1期。

其中，从纵向和横向两个维度解读地方性的进路面临标准的定位、取舍和排列难题及地方特色的界定与适用困境。三是在《立法法》中，与第73条第1款类似，第82条第2款对地方政府规章制定范围的列举也从执行性立法和自主性立法两方面展开，进一步强化了地方性事务和本行政区域的具体行政管理事项之间的呼应关系。

这需从单一静态标准转向动静结合的标准体系。即使附加财权与事权相统一的辅助标准，根据《文物保护法》《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》的相关规定，央地共担的支出责任配置模式也会模糊地方特色的属性。

[1]孙波：《论地方性事务——我国中央与地方关系法治化的新进展》，载《法制与社会发展》2008年第5期，第52页。[69]前注[32]，张淑芳文，第80页。

[58]参见杜强强：《符合法律的宪法解释与宪法发展》，载《中国法学》2022年第1期，第120页。但是，在将该进路用于地方性事务内涵的分析时却面临特殊问题：对所制定的地方性法规是否属于自主性立法，地方人大及其常委会几无定性说明，样本遴选不易。地方政府作为本级人大的执行机关，其职权在一定程度上可视作对本级人大职权的具体实施。一是对地方性事务的内涵本身理解各异。

三是重要程度+影响范围标准，即全国范围事项由中央立法，涉及地方的部分重要事项暂由中央立法（时机成熟后交由地方调整），涉及地方的非重要事项和部分重要事项由地方立法（甚至由地方专属立法）。在规范层面，全国人大常委会尚未对此作出权威解释，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）虽列举了不抵触的若干情形，但出台较早且难免挂一漏万，座谈会纪要本身的权威性亦可商榷[54]。

有学者根据该条采取的顿号与和字兼用的表述方式，指出和之前的内容实指地方政府的自主事权，即表征为事业的纯粹地方事权，而和之后的内容则属表征为行政工作的中央委托事权。[47]顾家麒：《从机构改革到行政体制改革的实践与思考》，中国发展出版社1997年版，第277页。

近年来，在一系列央地财政事权和支出责任划分改革文件的指引下，部分领域的事权纵向配置方案逐渐清晰。究其原因，除了其自身的优势外，也源于其所面临的部分问题的可修正性。